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Mise en examen d’Agnès Buzyn : bon ou mauvais procès ?

Vendredi 10 septembre 2021, Agnès Buzyn, ex-ministre de la Santé, est mise en examen pour mise en danger de la vie d’autrui et placée sous le statut de témoin assisté pour abstention volontaire de combattre un sinistre par la commission d’instruction de la Cour de justice de la République (CJR). En cause : son rôle central dans la gestion de l’épidémie de Covid-19, lorsqu’elle était en poste. Que lui reproche-t-on exactement ? Que risque-t-elle ? Nous avons demandé à deux spécialistes du droit de nous éclairer.

Le rappel des faits avec Maître Emmanuelle Mel, juriste*

Mise en examen d’Agnès Buzyn

L'ex-ministre de la Santé Agnès Buzyn, qui avait démissionné mi-février 2020, a été mise en examen le 10 septembre 2021 par la Cour de justice de la République (CJR) pour "mise en danger de la vie d'autrui", en raison de sa gestion de l'épidémie de Covid-19.

Comment fonctionne la CJR ? Quel est son rôle ?

La CJR est une juridiction d’exception habilitée à juger les membres du gouvernement pour les actes commis (crimes et délits) dans l’exercice de leurs fonctions. Elle a été instituée par la loi constitutionnelle no 93-952 du 27 juillet 19931 à la suite de l’affaire du sang contaminé et elle est régie par le titre X de la Constitution du 4 octobre 1958. Ainsi, toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte auprès d'une commission des requêtes2.

Que reproche-t-on à Agnès BUZYN ?

La CJR a reçu de nombreuses plaintes liées au Covid-19 pour manque d’équipements de protection pour les soignants ou encore errements sur la nécessité ou non de porter des masques. En premier lieu, Agnès Buzyn a été mise en examen3 pour mise en danger de la vie d’autrui. Cela signifie que la CJR a estimé qu’il existait des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elle ait pu participer à exposer autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement, un délit puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende4.

Il est donc reproché à Agnès Buzyn d’avoir mis en danger les citoyens, dont notamment les professionnels de santé, en ne prenant pas certaines mesures au début de l’épidémie. Ainsi, les juges devront définir quelle obligation particulière de prudence ou de sécurité n’aurait pas été respectée par l’ex-ministre. En second lieu, Agnès Buzyn a été placée sous le statut de témoin assisté du chef d’abstention volontaire de combattre un sinistre.

En effet à défaut d’indices graves ou concordants, mais s’il existe contre une personne des indices rendant vraisemblable qu'elle ait pu participer, comme auteur ou complice, à la commission des infractions, elle pourra ou devra, selon les cas, être placée sous le statut de témoin assisté par le juge d’instruction.

Que peut-il se passer ensuite ?

Si Agnès Buzyn est la première personnalité poursuivie dans le cadre de ce vaste dossier, il convient de rappeler que cette mise en examen ne préjuge pas que l’ex-ministre sera forcément renvoyée devant la juridiction de jugement.

L’analyse avec Hafida Belrhali, Professeure de droit public**

Pourquoi en arrive-t-on à une mise en examen ?

Agnès Buzyn a été ministre de la Santé et des solidarités de mai 2017 à février 2020. Elle est donc en fonction au début de l’année 2020, lorsque les premiers cas de Covid apparaissent en France. Elle est en charge de l'organisation de la prévention et des soins et doit élaborer les règles relatives à la politique de protection de la santé contre les divers risques. Ici, la question est de savoir si la gestion de la prévention assumée par cette ministre a été bien menée et dans le cas contraire si les manquements envisagés constituent une infraction.

 Le droit pénal permet de punir des individus et la responsabilité pénale des ministres est envisageable en France. Cette ancienne ministre est donc mise en examen mais ne sera condamnée que si la CJR considère que la qualification de mise en danger de la vie d’autrui est pertinente pour ses insuffisances éventuelles. Il va falloir à présent constater la commission de cette infraction (les termes du code pénal sont extrêmement précis) et ensuite seulement envisager une condamnation. Un individu mis en examen peut ne pas être jugé (il peut bénéficier d’un non-lieu) et même s’il y a jugement, il n’y a pas nécessairement condamnation. Ainsi, Laurent Fabius, Georgina Dufoix et Edmond Hervé ont été poursuivis dans l’affaire du sang contaminé. Tous ont été mis en examen mais seul le dernier a été condamné.

Que reproche-t-on à la Cour de justice de la République ?

La CJR est une juridiction très particulière et dont la mission est particulière. Elle est composée de 15 membres : 12 sont des parlementaires et trois sont des magistrats issus de la Cour de cassation. Cette cour ne juge que des membres du gouvernement. Ceux-ci sont pénalement responsables des actes commis dans le cadre de leurs fonctions mais ils ne sont pas jugés par une juridiction pénale ordinaire, comme le seraient d’autres citoyens.

La CJR est critiquée sur plusieurs plans : d’abord, en raison de sa composition (les magistrats sont minoritaires), ensuite pour la longueur de ses délais de jugement (elle statue plusieurs années après les faits), et enfin pour le contenu même de ses décisions (souvent considérées comme peu convaincantes et perçues comme très clémentes). La CJR ne condamne pas, ou très peu. Par exemple pour l’affaire du sang contaminé, elle a été saisie en 1994 et a remis sa décision en 1999. Elle a condamné uniquement le secrétaire d’État Edmond Hervé mais l’a dispensé de peine.

Est-on dans un glissement vers une judiciarisation de la vie politique ?

Plusieurs affaires intéressent actuellement des personnalités politiques et font craindre une emprise des magistrats sur la vie politique. L’argument de la judiciarisation est souvent mis en avant par des élus ou des ministres pour inciter les juges à davantage de mesure. Dans le cas d’Agnès Buzyn, plusieurs précisions s’imposent. Tout d’abord la responsabilité pénale des ministres est prévue par la Constitution ; la CJR est toujours en place alors qu’un projet de suppression a été envisagé. Ensuite, à mon sens, ce qui est très impressionnant dans le cas de la Covid, c’est à la fois la quantité de plaintes (plus de 1400) déposées par des médecins, des proches de victimes…, et la rapidité avec laquelle elles l’ont été. Dès la première semaine de confinement, la quête des responsabilités débutait. Ce recours immédiat au juge témoigne d’une hypersensibilité à l’action publique. La difficulté tient au fait que la responsabilité politique n’est pas effective dans ces cas de figure. Les citoyens se tournent donc vers la responsabilité pénale des ministres mais celle-ci ne permet que de punir un individu. Et cette responsabilité est ici envisagée pour des faits involontaires, ce que le personnel politique a du mal à admettre. Ce sont souvent des négligences ou des imprudences qui sont reprochées aux élus ou aux ministres. Enfin, ce type de poursuite concerne l’action du ministre dans sa manière de gérer une politique publique. Il ne s’agit pas d’abus de biens sociaux ou d’escroquerie, qui peuvent aussi donner lieu à des poursuites devant la CJR mais relèvent d’un autre registre. La responsabilité pénale de la ministre de l’époque peut donc être recherchée mais elle ne permet pas d’envisager les questions structurelles, qui sont essentielles selon moi. Même si Mme Buzyn était condamnée, elle le serait à titre individuel.

L’essentiel du problème face à la Covid est tout de même, à mon sens, de savoir si le système public de prévention des risques est au point. L’important est de comprendre pourquoi il y a eu des dysfonctionnements, notamment des pénuries de masques, et comment améliorer le service public. C’est une réflexion qui relève du droit administratif. Une autre responsabilité serait intéressante : celle de l’État. Dans l’affaire du sang contaminé ou dans l’affaire de l’amiante, l’État a été condamné par le Conseil d’État pour faute. Il ne s’agit pas alors de montrer du doigt un individu mais de poser une question d’ensemble qui intéresse l’Administration au sens large. Au-delà de la responsabilité individuelle, qui a sa place, et qui retient l’attention des citoyens et des médias, l’amélioration du service public est le véritable enjeu à ne pas perdre de vue.

Notes

  1. Loi constitutionnelle n°93-952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI.
  2. La commission de requêtes apprécie la suite à donner aux plaintes qu’elle reçoit (Loi. Organique article 14). Son rôle est celui qu’on confère au procureur de la république. Elle ordonne soit le classement de la procédure, soit sa transmission au procureur général près la Cour de cassation aux fins de saisine de la Cour de justice de la République.
  3. Article 80-1 du code de procédure pénale.
  4. Article 223-1 du code pénal.

Les auteurs

* Maître MEL Emmanuelle, avocat au barreau de Marseille, docteur en droit privé, DESU de réparation juridique de Dommage corporel

** Professeure agrégée de droit public à l’Université Grenoble-Alpes et spécialiste de responsabilité administrative. Elle vient de publier l’ouvrage « Les grandes affaires de responsabilité de la puissance publique » (LGDJ, 2021) qui évoque notamment les grands scandales sanitaires des trente dernières années.

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Journaliste susie.bourquin@infirmiers.com @SusieBourquin

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